中证所 新华财经北京5月23日电（分析师郭桢）近日中证所，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）明确了城市更新行动的总体要求、主要任务和支撑保障举措，勾画出未来实施城市更新行动的“路线图”。
一、城市更新要“面子”更要“里子”
自2019年中央经济工作会议首次提出“城市更新”以来，我国城市更新行动持续推进，取得了显著成效。据住房和城乡建设部统计，2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。
实施城市更新行动，就是要推进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，推动城市高质量发展。《意见》提出八项主要任务，包括加强既有建筑改造利用，推进城镇老旧小区整治改造，开展完整社区建设，推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造，完善城市功能，加强城市基础设施建设改造，修复城市生态系统，保护传承城市历史文化等。《意见》指出，转变城市开发建设方式，建立可持续的城市更新模式和政策法规，大力实施城市更新，促进城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。
《意见》部署推进好房子、好小区、好社区、好城区“四好”建设，具有很强的系统性。其中中证所，好房子建设主要是大力建设安全、舒适、绿色、智慧的好房子，同时加强既有建筑改造利用，努力把老房子、旧房子也改造成好房子。稳妥推进危险住房改造，加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋的改造利用，推动建筑功能转换和混合利用。
城市更新是一项复杂的系统工程，《意见》在推进老旧街区、老旧厂区、城中村等更新改造等方面，将“业态升级”“植入新业态新功能”等内容列为“关键词”。城市不但要有“面子”，更要有“里子”。只有“里子”工程做到位了，城市运行才能更安全，城市发展才能行稳致远。《意见》提出“加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造”。过去城市化快速发展积累了一些问题，城市燃气、供水、排水等可能存在风险隐患，亟须通过改造来补齐短板。城市“里子”工程更新，需要在科学规划与执行上下功夫。“十四五”以来，我国系统化实施城市基础设施更新改造。目前已累计建设改造各类市政管网50万公里，消除城市易涝积水点4800个，同时有超50%的地级及以上城市开展城市基础设施生命线安全工程建设，配套加装物联智能感知设备。
住房城乡建设部副部长秦海翔介绍，下一步将继续抓好“里子”工程，推进城市燃气、供水、污水、排水、供热等地下管网升级改造，因地制宜建设地下综合管廊。持续提升城市安全韧性，加快推进城市生命线安全工程建设，对城市市政设施进行实时监测、动态预警、有效处置，切实消除安全隐患。
二、全方位进行支撑保障打通城市更新的堵点
《意见》提出建立健全城市更新实施机制、完善用地政策、建立房屋使用全生命周期安全管理制度等六项支撑保障措施，全方位开展系统性保障，将有利于打通城市更新开展过程中的堵点。
国家发展改革委固定资产投资司负责人赵成峰介绍，“十四五”以来，已累计安排中央预算内投资超过4700亿元，支持城市燃气、排水等地下管网改造和城镇老旧小区改造、城中村改造等配套基础设施建设。2025年中央预算内投资专门设立城市更新专项，目前正抓紧组织计划申报和项目评审等工作，将于6月底前下达2025年城市更新专项中央预算内投资计划。同时，在“两重”建设超长期特别国债资金安排中，将继续对城市地下管网及设施建设改造项目给予支持。
《意见》在用地、财税、金融等方面明确了一系列支持政策。健全多元化投融资方式，引导经营主体参与，建立起政府引导、市场运作、公共参与的城市更新可持续模式。过去城市更新大多数都是政府出资占大头，企业在尝试小心地进入。但政府财力要做的事情很多，完全依靠政府的投入显然是不可持续的。可持续的路径是政府引导，投入一部分资金撬动，但最重要的是引入市场机制，吸引社会资本和公众的共同参与，持续推动城市更新。
《意见》提出完善用地政策，“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换”“盘活利用存量低效用地”“鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地”等举措。自然资源部总规划师张兵表示，在过去两年，自然资源部连续发布了四份规划政策指引，从优化核定容积率、鼓励用地功能转换兼容、推动空间复合利用等方面指导建立正负面清单制度，为地方指明完善政策的方向，留下探索空间。
金融监管总局统计与风险监测司司长廖媛媛介绍，金融监管总局正制定专门的城市更新项目贷款管理办法。通过实施城市更新项目清单管理，明确金融机构贷款的条件和流程，引导金融机构更好满足城市更新项目的合理融资需求。金融监管总局将指导金融机构对照城市更新行动的具体要求，抓紧研究制定与之相配套的制度流程、业务系统和绩效评价体系。
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